中國古代如何監(jiān)察官員

　　中國古代如何監(jiān)察官員

　　這就是依靠在長期的歷史發(fā)展過程中所形成的一整套監(jiān)察制度。早在春秋戰(zhàn)同時代，即有了帶監(jiān)察性質(zhì)的“御史”之職。秦始皇一統(tǒng)天下，置御史大夫。漢設(shè)御史臺，歸屬辦理宮中內(nèi)務(wù)的少府，在中國歷史上第一次出現(xiàn)了專門的監(jiān)察機構(gòu)。漢武帝時期將天下分為十三部監(jiān)察區(qū)，由刺史代表皇帝對地方實行監(jiān)察。京師長安附近七郡為司隸校尉部，司隸校尉除三公之外對朝廷百官都可彈劾。至魏晉以后，監(jiān)察制度的變化有二：一是御史臺從少府中獨立出來，成為由皇帝直接掌握的獨立監(jiān)察機構(gòu)；二是不再設(shè)置固定的地方監(jiān)察機關(guān)，改由中央不定期地派遣巡御史監(jiān)察地方官吏；而御史的職權(quán)，也不斷加強。隋唐兩代，特別是唐代，“以法理大下，尤重憲官”，將御史臺分為三院，各司其責(zé)：臺院“掌糾舉百僚，推鞫獄訟”；殿院“掌殿廷供奉之儀式”；察院“掌分察百僚，巡按郡縣，糾視刑獄，肅整朝儀”，使監(jiān)察制度更趨完善。宋代監(jiān)察制度的變化主要是在地方設(shè)立通判，兼掌對地方官的監(jiān)察，成為皇帝在地方上的耳目。元代尤重監(jiān)察御史，御史臺與出令的中書省互不統(tǒng)屬；御史大夫有權(quán)直接選任臺官，因而大大提高了監(jiān)察官員的地位。明清兩代改御史臺為都察院，雖有左右都御史掌院，但各道監(jiān)察御史的活動則直接受皇帝節(jié)制，不受都御史統(tǒng)轄，同時擴大并加強了監(jiān)察御史的活動范圍及權(quán)力。明朝以后又設(shè)六科給事中，對禮、戶、吏、兵、刑、工六部官員進行督察，并就六部活動向皇帝進行規(guī)諫，以牽制宰相的權(quán)力。由于無所統(tǒng)屬，往往侵奪御史機構(gòu)的職責(zé)，對監(jiān)察制度帶來不利影響，故至清朝雍正年間，便將六科給事中并入都察院，一方面以六科給事中“稽查六部百司之事”，另一方面又以十五道監(jiān)察御史“糾察內(nèi)外百司之官邪”，成為既可對皇帝進行規(guī)諫，可以評論朝廷大政，又可糾彈官吏的“科道”制，實現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)的統(tǒng)一。

　　從以上的描述中不難看出，對官員的有效監(jiān)察必須有一整套逐漸完善的制度。監(jiān)察制度的產(chǎn)生，本來就是對準(zhǔn)不法官僚的。監(jiān)察機構(gòu)的職能正是為了糾察百官，其制度在發(fā)展過程中具有以下一些特點：

　　首先是以介入司法活動為手段，維護綱紀(jì)，以達到保持官員廉潔、鞏固政權(quán)的目的。朝廷綱紀(jì)的主要內(nèi)容和形式是封建統(tǒng)治階級制定的法律和法令，所以歷代皇朝莫不把監(jiān)督法律、法令的實施作為監(jiān)察機構(gòu)的一項重要任務(wù)。御史臺或都察院與刑部、大理寺并稱為“三法臺”，即三大司法機構(gòu)，而御史也常被稱為“法吏”。御史不僅對違法官吏進行彈劾，也可由皇帝賦予直接審判之權(quán)，并對審判機構(gòu)實行監(jiān)督，履行“掌律令，審重獄，察冤枉”的職責(zé)，加之在監(jiān)察過程中對朝政中存在的弊端向君主實行勸諫，因而對封建王朝的統(tǒng)治起到了鞏固作用。唐代貞觀年間，太宗李世民一次曾派遣按察、巡撫22人巡察四方，黜陟官吏，以賢能升擢者27人，處死罪7人，處流罪以下及免黜者達數(shù)百人。一時之際，令官吏震驚，更不敢貪贓枉法，稍加懈怠�？梢�“貞觀之治”的開創(chuàng)，與懲治貪官、厲行監(jiān)察實有著密切聯(lián)系。又據(jù)《元史·張雄飛傳》所載，元朝草創(chuàng)，世祖忽必烈缺少管理統(tǒng)一大國的經(jīng)驗，問政于漢臣張雄飛，“今任職者多非材，政事廢弛，譬之大廈將傾，非良工不能扶，卿輩能任此乎？”張雄飛答道：“古有御史臺，為天子耳目，凡政事得失，民間疾苦，皆得言；百官奸邪，貪穢不職者，即糾劾之。為此，則紀(jì)綱舉，天下治矣。”元世祖聽從了他的建議，遂立御史臺，借監(jiān)察制度以整飭吏治，收到良好的效果。

　　其次是監(jiān)察機構(gòu)的職責(zé)十分明確、具體，并具有相對的獨立性。御史臺至東漢時已開始獨立行使職權(quán)，魏晉以后成為皇帝親自掌握的機構(gòu)，臺官的地位也相對獨立，往往不受臺主牽制，而直接向皇帝上章彈奏，從而減少了壅隔，提高了監(jiān)察效能。與此相聯(lián)系的是監(jiān)察官員權(quán)力的擴大。南北朝時，御史就已有“震肅百僚”的威權(quán)，到了唐代，御史官階雖不過八品，但百官與之相遇得下馬讓道，可以直接彈劾中央及地方官員。宋代甚至可以彈劾宰相。宋神宗時，御史中丞呂誨就曾當(dāng)庭彈劾宰相王安石。這種權(quán)力的賦予，對于官員的廣泛監(jiān)督，應(yīng)該是行之有效的。

　　再次是對監(jiān)察官員權(quán)力的制約。古代監(jiān)察機構(gòu)及官員相對獨立，有職有權(quán)，是廉政建設(shè)中制衡機制的體現(xiàn)。這是以權(quán)力制約權(quán)力。從整個政治結(jié)構(gòu)來看，是同體監(jiān)督；但從結(jié)構(gòu)內(nèi)部的相互制約來講，其相對獨立，又是異體監(jiān)督的表現(xiàn)。監(jiān)察官員權(quán)力過大，不加制約也不行。唐初為了保證御史行使監(jiān)察權(quán)，允許御史“風(fēng)聞上奏”，即不管所奏之事是否確鑿，都不加追究。這固然可以廣開言路，鼓勵監(jiān)察，但也可能造成御史濫用職權(quán)之弊。至開元年間，唐玄宗便規(guī)定彈奏應(yīng)先通過御史臺副長官御史中丞，再通報中書、門下，然后方可彈奏。唐中宗時又下令彈劾官員必須先送奏章，有關(guān)部門批準(zhǔn)后才可當(dāng)庭彈奏。在一定程度上限制了御史的權(quán)力。宋代又給尚書省以奏報御史失職之權(quán)，使政府與監(jiān)察部門相互牽制。這種制約權(quán)力的方法，在廉政肅貪、保證監(jiān)察制度的正確施行中起到了一定作用。

　　此外，古代為了有效監(jiān)察官員，很講究臺官人選的拔擢及對失職者責(zé)任的追究。正因為監(jiān)察責(zé)任重大，因此歷代帝王往往委以干練、博學(xué)之才。唐代侍御史多由皇帝親自選派，或由宰相及御史大夫商定后再通過吏部選任。宋代御史的任用權(quán)完全由皇帝親自掌握。為了有效地監(jiān)督從中央到地方的官吏，選用監(jiān)察官員時，十分重視個人的資歷。比如宋朝要求御史應(yīng)富有實際經(jīng)驗，孝宗時詔定未曾擔(dān)任過兩任縣令者，不得任監(jiān)察御史之職。明代御史的人選，一般都必須是進士、舉人出身才能應(yīng)選。因為是皇帝耳目之官，所以“宜用有學(xué)識通達治體者”。而監(jiān)察官員倘有濫用權(quán)力，徇私舞弊，或失職、瀆職者，除受到同行糾彈之外，也常要負(fù)實際責(zé)任，嚴(yán)重的，還要遭到懲處。宋朝規(guī)定御史每月必須奏事一次，稱為“月課”。如果上任百日還無所糾彈，就要被罷黜，或調(diào)任外官，或受罰俸減薪之處分。明代都察院有參與重大刑獄案件的會審權(quán)，但若有錯判，仍在受罰之列。明成祖時，御史王愈等會審重囚，誤殺無辜者四人，結(jié)果便遭到“棄市”處分。清代御史對百官彈劾時雖也可風(fēng)聞言事，但若肆意誣陷，也會受皇帝申斥、貶謫，乃至招來殺身之禍。對監(jiān)察官失職、瀆職的處置，不僅使監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)力受到制約，對監(jiān)察制度本身，也起到了維護的作用。

　　不過，古代對官員的監(jiān)察畢竟是為專制君主服務(wù)，并為其操縱的，歸根結(jié)底不出人治的范疇。因此對官員監(jiān)察的效果，對制度執(zhí)行的好壞，往往取決于皇帝個人的品質(zhì)及抱負(fù)。當(dāng)皇帝比較賢明，能虛懷納諫，想求得吏治清明和社會秩序的穩(wěn)定時，則鐵面無私的御史方能發(fā)揮其監(jiān)督百官的作用；一旦皇帝昏聵，吏治腐敗，再好的制度也會徒有形式，不是監(jiān)察官員為奸佞所陷害，就是由御史弄權(quán)，排擠忠良。在這種情況下，監(jiān)察職能不但不能發(fā)揮，反而會適得其反；再要碰上武則天朝的御史中丞來俊臣、周興那的酷吏，專一羅織罪名，大興冤獄，那簡直是對監(jiān)察制度莫大的嘲弄，而監(jiān)察官本人離垮臺的日子也就不遠了。