從“群眾路線”到“制度問責”

　　5月22日中共中央政治局召開會議，審議并通過了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》。會議認為，堅持嚴格要求、實事求是、權(quán)責一致、懲教結(jié)合的原則，實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責，有利于加強領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督，增強黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責任意識和大局意識，促進深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責，是在新的歷史條件下對黨的優(yōu)良傳統(tǒng)——群眾路線的繼承和發(fā)展，而且為貫徹落實群眾路線提供了可行性的制度安排。

　　“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線雖然被視為“黨的根本的政治路線”和“根本的組織路線”，但從黨的歷史經(jīng)驗來看，到目前為止，很大程度上仍局限于領(lǐng)導(dǎo)者的一種工作作風，缺乏制度的和程序性的保障措施。群眾路線是否得到執(zhí)行以及執(zhí)行的程度如何，并不取決于群眾，而取決于領(lǐng)導(dǎo)。雖然就傳統(tǒng)而言共產(chǎn)黨員聯(lián)系群眾的方式是多樣的，如調(diào)查研究、蹲點、傾聽群眾意見等，但就一個黨員或黨的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，他是否聯(lián)系群眾以及多大程度上聯(lián)系群眾更多地取決于他個人的民主作風而非制度。

　　由于群眾路線的施行水準主要取決于領(lǐng)導(dǎo)者個人的素質(zhì)和水平，因此領(lǐng)導(dǎo)對形勢的判斷、對群眾意愿的了解、對政策目標的熱情、對政策不同意見者的看法等，都會以不同的方式影響所做出的決策的質(zhì)量，故實行群眾路線并不能保證領(lǐng)導(dǎo)者能夠真正反映群眾的利益和意愿，出現(xiàn)命令主義(或尾巴主義)仍是一種經(jīng)常性的結(jié)果。另一方面，一旦做出錯誤的決策，群眾路線本身也沒有立即糾偏的機制，一定要等到出現(xiàn)系統(tǒng)性誤差時，才能得到反饋，再進行糾正，而此時苦果已經(jīng)釀成。在特定的政治環(huán)境下，領(lǐng)導(dǎo)人將自己的意志冠以群眾的名義來強迫實施，群眾路線中常采用的方法——群眾運動，變成運動群眾。因此，群眾路線的作風需要經(jīng)常提倡(因為事實上它不斷地被破壞和放棄)，錯誤需要不斷地糾正。這說明停留在工作作風層次的群眾路線是不夠的，必須從制度上解決與群眾的聯(lián)系問題。自2003年“非典”危機中首開“問責”先河以來，南京、長沙、重慶、廣州等一些地方政府陸續(xù)出臺了行政問責的辦法、規(guī)定，問責制度成為促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部認真履行職責、真正對人民負責、注意密切干群關(guān)系的重要舉措。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責，必然會給黨政官員形成一種外在的壓力，促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部自覺自愿地執(zhí)行黨的群眾路線，積極關(guān)注群眾的想法和態(tài)度，在政策的制定和執(zhí)行過程中認真對待群眾的意見和要求。只有這樣，才能真正做到“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償”，群眾的滿意度才能提高，黨的政治基礎(chǔ)才能牢固。從這個意義上說，問責制應(yīng)當成為推動公民政治參與的契機與制度平臺，公民參與程度，以及在此基礎(chǔ)上的政治透明化和政治制度化，是完善問責制的重要發(fā)展方向。

　　構(gòu)建自下而上的公民問責制度，必須通過制度保證公民問責的基本權(quán)利和獎勵公民問責的行為，進一步肯定公民問責的合法性。

　　首先，要通過立法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為公民問責提供法律上的保護、輿論上的支持、人身上的保護。必須大力推進公共權(quán)力運行的透明化進程，特別是與公民利益密切相關(guān)的要全面實行決策和執(zhí)行信息公開，把政府及官員置于公眾監(jiān)督之下。

　　其次，要通過制度化的手段，增加和完善公民問責的途徑和方式。在政府決策中尤其是有關(guān)公民切身利益的決策中必須進行公民聽證制度，這是公民問責中的事前問責;公民和公民組織可以定期對政府對政策執(zhí)行情況進行質(zhì)詢，對政府官員的違法行為和不作為行為進行問責，這是公民問責的事中問責;公民可以通過行政訴訟和公益性訴訟的方式對政府和政府官員進行問責，要求其承擔責任或給予賠償，這是公民問責中的事后問責。

　　再次，建立公民問責的激勵機制，對公民問責進行精神上和物質(zhì)上的獎勵。比如在行政公益訴訟中，公民經(jīng)常要為此花費大量的人力、物力和財力，因此應(yīng)該給予勝訴的原告一定數(shù)額的獎勵，這既是對原告付出的必要補償，通常也能鼓勵更多的公民問責。

　　總之，中共中央政治局審議并通過《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》，標志著中國責任政府和法治政府的建設(shè)，正逐步走向規(guī)范化、制度化。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要切實踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，增強密切聯(lián)系群眾的主動性，以對黨和國家高度負責的精神，履行好黨和人民賦予的職責。