解讀循環(huán)經濟促進法

　　目前，我國鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的單位產品能耗比世界先進水平平均高20%左右;礦產資源總回收率為30%，比國外先進水平低20%以上;木材綜合利用率為60%，比國外先進水平低20%。再生資源利用量占總生產量的比重，比起國外先進水平也低很多。

　　上面這一組數(shù)據，讓人們在欣慰我國經濟快速增長的同時，也清醒地認識到：我們付出了很大的資源和環(huán)境代價。“這些問題嚴重制約了我國未來的發(fā)展，亟待通過推進循環(huán)經濟加以解決。”時任全國人大環(huán)資委副主任委員的馮之浚受國務院委托，在十屆全國人大常委會第二十九次會議上作循環(huán)經濟法草案說明時指出，發(fā)展循環(huán)經濟可以為經濟發(fā)展開辟新的資源，有效減少污染物排放，有利于提高經濟效益。

　　審議過程中，循環(huán)經濟法草案更名為循環(huán)經濟促進法草案，并于8月29日在十一屆全國人大常委會第四次會議上獲得通過。這部將于2009年1月1日起施行的法律，以“減量化、再利用、資源化”為主線，為促進循環(huán)經濟發(fā)展作出了一系列重大的制度安排。

　　堅持減量化優(yōu)先原則

　　西方發(fā)達國家發(fā)展循環(huán)經濟一般側重于廢物再生利用，而我國的循環(huán)經濟促進法堅持了減量化優(yōu)先的原則，在總則中明確規(guī)定：發(fā)展循環(huán)經濟應當在技術可行、經濟合理和有利于節(jié)約資源、保護環(huán)境的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則實施。

　　馮之浚表示，這是因為我國現(xiàn)處于工業(yè)化高速發(fā)展階段，能耗物耗過高，資源浪費嚴重，前端減量化的潛力很大，因此要特別重視減量化，即資源的高效利用和節(jié)約使用。

　　除了這一原則，循環(huán)經濟促進法還著力解決能耗高、污染重、影響我國循環(huán)經濟發(fā)展的重大問題，對主要工業(yè)行業(yè)和重點企業(yè)，明確提出節(jié)能減排的約束性要求;通過制定一系列激勵政策，支持和推動企業(yè)等有關主體大力發(fā)展循環(huán)經濟;注重發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾以及行業(yè)協(xié)會等主體在發(fā)展循環(huán)經濟中的積極性，形成推進循環(huán)經濟發(fā)展的整體合力。

　　建立循環(huán)經濟規(guī)劃制度

　　循環(huán)經濟規(guī)劃是國家對循環(huán)經濟發(fā)展目標、重點任務和保障措施等進行的安排和部署，是政府進行評價考核并實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據。

　　循環(huán)經濟促進法對循環(huán)經濟規(guī)劃制度作了規(guī)定：首先要求縣級以上人民政府編制國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃，縣級以上人民政府有關部門編制環(huán)境保護、科學技術等規(guī)劃，應當包括發(fā)展循環(huán)經濟的內容。其次規(guī)定了編制循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃的程序，同時明確提出規(guī)劃應當包括資源產出率、廢物再利用和資源化率等具體指標。

　　建立總量調控制度

　　“當前，一些地方的經濟增長建立在過度消耗資源和污染環(huán)境的基礎上，對這種不可持續(xù)的發(fā)展方式必須要有必要的總量控制措施。”馮之浚說。

　　為推動各地和企業(yè)按照國家的要求，根據本地的資源和環(huán)境承載能力安排產業(yè)結構和經濟規(guī)模，積極主動地采取節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、減排等循環(huán)經濟措施，循環(huán)經濟促進法規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應當依據上級人民政府下達的本行政區(qū)域主要污染物排放、建設用地和用水總量控制指標，規(guī)劃和調整本行政區(qū)域的產業(yè)結構，促進循環(huán)經濟發(fā)展。”并要求新建、改建、擴建建設項目，必須符合本行政區(qū)域總量控制指標的要求。

　　建立生產者責任延伸制度

　　在傳統(tǒng)的法律領域，產品的生產者只對產品本身的質量承擔責任，但現(xiàn)代生產者還應依法承擔產品廢棄后的回收、利用、處置等責任。

　　“生產者的責任已經從單純的生產階段、產品使用階段逐步延伸到產品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應對其設計也提出了更高的要求。”馮之浚說，這種生產者責任延伸制度在一些國家立法中得到了確立，并經實踐證明具有積極意義。

　　循環(huán)經濟促進法區(qū)分不同情況，對生產者等主體在產品廢棄后應當承擔的回收、利用、處置等責任作了明確規(guī)定。

　　對重點企業(yè)實行重點管理

　　目前，我國正處在工業(yè)化加速發(fā)展的階段，鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等主要工業(yè)行業(yè)資源消耗高、資源利用效率低、污染物排放量大，其中的大企業(yè)在資源消耗中又占很大比重。

　　“為了保證節(jié)能減排的各項規(guī)劃目標得以實現(xiàn)，當前和今后一個時期對重點行業(yè)的高耗能、高耗水企業(yè)進行重點管理是十分必要的。”馮之浚表示，抓住了這些重點企業(yè)，就等于抓住了資源節(jié)約和循環(huán)利用的關鍵。

　　為此，循環(huán)經濟促進法規(guī)定，國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業(yè)年綜合能源消費量、用水量超過國家規(guī)定總量的重點企業(yè)，實行能耗、水耗的重點監(jiān)督管理制度。

　　強化產業(yè)政策的規(guī)范和引導

　　產業(yè)政策不僅是促進產業(yè)結構調整的有效手段，更是政府規(guī)范和引導產業(yè)發(fā)展的重要依據，對淘汰落后技術、工藝、設備和產品，指導市場準入也有重要作用。

　　循環(huán)經濟促進法在總則中強調：國家制定產業(yè)政策，應當符合發(fā)展循環(huán)經濟的要求。同時在“減量化”一章中規(guī)定，國務院循環(huán)經濟發(fā)展綜合管理部門會同國務院環(huán)境保護等有關主管部門，定期發(fā)布鼓勵、限制和淘汰的技術、工藝、設備、材料和產品名錄。禁止生產、進口、銷售列入淘汰名錄的設備、材料和產品，禁止使用列入淘汰名錄的技術、工藝、設備和材料。

　　建立合理的激勵機制

　　促進循環(huán)經濟的發(fā)展，僅靠行政強制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵機制，調動各行各業(yè)各類主體的積極性，激勵他們走循環(huán)經濟的道路。

　　循環(huán)經濟促進法專設第五章，對激勵措施作了比較具體的規(guī)定，主要包括：設立循環(huán)經濟發(fā)展專項資金;對循環(huán)經濟重大科技攻關項目實行財政支持;對促進循環(huán)經濟發(fā)展的活動給予稅收優(yōu)惠;對有關循環(huán)經濟項目實行投資傾斜;實行有利于資源節(jié)約和合理利用的價格政策等。

　　90項法規(guī)規(guī)章護航

　　發(fā)展循環(huán)經濟涵蓋了全部生產、流通和消費過程中的減量化、再利用、資源化活動，涉及各行各業(yè)和眾多領域，因此，循環(huán)經濟促進法的實施更需要相關法規(guī)的配套。

　　目前，國務院及有關部門正在組織制定或修訂26項有關配套法規(guī)、規(guī)章，連同已制定正在實施的64項，共有90項法規(guī)、規(guī)章和規(guī)劃為循環(huán)經濟促進法的實施保駕護航。

　　早在上世紀50年代到70年代，我國就開展了資源綜合利用工作。80年代到90年代，積極參與實施了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署推動的清潔生產行動計劃，并制定了《國務院批轉國家經貿委等部門關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》等規(guī)范性文件。進入21世紀以來，循環(huán)經濟發(fā)展工作得到強化。2002年，全國人大常委會制定清潔生產促進法，對循環(huán)經濟的重要組成部分———清潔生產作了比較全面的規(guī)范。2005年，國務院發(fā)布關于加快發(fā)展循環(huán)經濟的若干意見，為循環(huán)經濟的發(fā)展提供了更加明確的政策依據。

　　馮之浚介紹，近年來，國務院有關部門與各省區(qū)市和重點企業(yè)簽訂了能源節(jié)約、環(huán)境保護目標責任書，實施了重點節(jié)能和環(huán)保工程，會同有關省市開展了循環(huán)經濟試點。部分省區(qū)市制定了發(fā)展循環(huán)經濟的指導意見，并編制了規(guī)劃、制定了實施方案。

　　為配合循環(huán)經濟促進法的制定工作，目前國務院及有關部門正在組織制定或修訂有關配套法規(guī)和標準，包括：廢棄電器電子產品回收處理管理條例、循環(huán)經濟評價指標體系及其考核規(guī)定、包裝物回收利用管理辦法、關于促進資源節(jié)約和環(huán)境保護價格機制的意見以及涉及節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、礦產資源綜合利用、廢物回收與再利用、清潔生產等領域的有關標準。

　　此外，還有300多項相關標準列入了編制計劃。馮之浚表示，這些配套法規(guī)、標準的制定和實施，將大大增強循環(huán)經濟促進法的可操作性。